Анализ ситуации детства в России с очевидностью показывает, что положение детей в последнее десятилетие, их правовая защищенность продолжают ухудшаться. Вот лишь самые краткие данные медико-демографической статистики. За 1995-1999 гг. детско-подростковое население России сократилось на 3 625 000 человек; физиологическое течение беременности и родов наблюдается лишь у 20% рожениц, каждый 5-й ребенок рождается больным или заболевает сразу после рождения; более 1 млн. детей являются практически инвалидами; за время школьного обучения число физически здоровых детей сокращается в 5 раз. Лишь 14% выпускников средней школы можно считать действительно здоровыми.

Не менее красноречивы показатели "социального здоровья" детей и подростков. Около 2,5 млн. детей школьного возраста нигде не обучаются (и на них падает 40% "несовершеннолетней" преступности); более 2 млн. детей и подростков бродяжничают; число детей-сирот превысило 650 тыс. (причем 95% из них - это так называемые социальные сироты, т.е. имеющие живых родителей); 40% детей подвергаются насилию в семьях; в школах 16% учащихся испытывают со стороны педагогов физическое насилие и 22% - психологическое; за последние 10 лет смертность от самоубийств среди детей и подростков выросла на 100%, в 1996 г. покончили с собой 2 756 детей и подростков, уже отмечаются самоубийства среди детей 5-9 лет. В последующие годы статистика детских самоубийств не публиковалась.

Противоправное поведение несовершеннолетних растет в 2 раза быстрее, чем среди взрослых, особенно по тяжким преступлениям против личности. Детская преступность выросла за 5 лет в 1,5 раза, число правонарушений, совершаемых девушками - на 57,1%; число несовершеннолетних, задержанных за правонарушения, увеличилось почти вдвое и превышает 1 млн. в год; 27% из них - дети моложе 14 лет. На территории России действуют около 30 тыс. преступных группировок несовершеннолетних. При этом до 80% "несовершеннолетней" преступности приходится на подростков, имеющих психические аномалии.

За последние 3 г. число детей, состоящих на диспансерном учете по поводу наркомании, возросло в 2,8 раза, токсикомании - в 3,5 раза. Количество подростков, ежегодно признаваемых больными наркоманией за 10 лет возросло в 13 раз и на сегодня зарегистрированная болезненность наркоманией среди подростков составляет 1 на 1 тыс. (следовательно: в реальности не менее 10-15 на 1 тыс.). Около 35% школьников имеют опыт употребления наркотических и токсикоманических средств и 70% употребляют алкоголь. К 17 годам половина подростков составляет группу риска по алкоголизму в связи с частым употреблением алкогольных напитков (причем, девушек на 10% больше, чем юношей). Заболеваемость сифилисом среди детей до 14 л. за последние 3 г. выросла в 2,4 раза, а среди подростков - более, чем в 20 раз! Растет заболеваемость туберкулезом, СПИДом.

Как социальные и биологические факторы отражаются на психическом здоровье детей? Уже в возрасте до 3 лет 9,6% детей имеют явную психическую патологию; среди дошкольников лишь у 45% отсутствуют признаки болезненных отклонений в психике, которые продолжают расти ежегодно на 8-12%; среди школьников распространенность нервно-психических расстройств достигает 70-80%. Среди детей со школьной дизадаптацией у 93-95% выявляются те или иные психические нарушения. Среди детей-бродяг, ставших в последнее время лавинообразно нарастающей проблемой, психически здоровыми могут быть признаны не более 6%, а нуждаемость в различных видах психотерапевтической помощи у сирот, длительно живущих в детских домах, достигает 100%. 80% попадающих в учебно-воспитательные учреждения для девиантных детей (детей с отклоняющимся поведением) требуют срочной психокоррекционной помощи. Но только 10% всех нуждающихся в психиатрической помощи детей получают ее в государственной системе охраны психического здоровья!

Не трудно представить, сколько детей и подростков лишены возможности получить необходимую помощь, пополняя ряды неуспевающих школьников, отсталых в развитии, бомжей, наркоманов, малолетних преступников, самоубийц!

Существует противоестественный разрыв между учреждениями, работающими с "нормальными" детьми, и различными структурами, осуществляющими коррекцию их отклоняющегося развития, поведения (специальные школы, интернаты, ПТУ, лечебные и инвалидные заведения, приюты, колонии и т.п.). Если первые "поставляют" контингенты дизадаптированных детей и подростков, не делая ничего, чтобы уменьшить этот все нарастающий поток, то вторые все более и более расширяются, чтобы поглотить несовершеннолетних, выпавших из естественного бытия, не будучи ни организационно, ни методически обеспеченными для полноценной реабилитации несовершеннолетних, адекватного возвращения их в естественную среду.

Попытки создать какую-то профилактическую систему, к примеру, школьную психологическую, а теперь еще и школьную социально-педагогическую службы, оказываются малорезультативными в силу организационно-методической несостоятельности внутриведомственного решения проблемы, которая требует вовлечения всех заинтересованных ведомств и общественности, создания структур, объединяющих и координирующих их усилия.

Почему мала эффективность многообразных усилий различных ведомств, государственных учреждений? Основные причины:

а) ведомственная ограниченность и межведомственная разобщенность в организации деятельности;

б) отсутствие организационно-методических системных подходов в реализации межпрофессионального взаимодействия как в деятельности учреждений, так и в подготовке кадров;

в) отсутствие профилактической направленности в работе с детским населением и семьей (все силы брошены на те или иные формы коррекции - медицинской, воспитательной, социальной и т.д., что малопродуктивно и экономически невыгодно, но выгодно ведомствам, которые, как это ни парадоксально звучит, объективно заинтересованы в пополнении контингентов дизадаптированных детей, что оправдывает все новые и новые финансовые запросы для развития коррекционной в широком смысле этого слова системы - интернатов, вспомогательных школ, специальных воспитательных учреждений, центров и т.п.);

г) отсутствие реально действующей и целесообразно организованной реабилитационной системы, поскольку многие учреждения, декларирующие свою реабилитационную направленность, в действительности являются в лучшем случае лишь "нишами", где скапливаются дети, выброшенные из естественной жизни;

д) отсутствие широкой и рационально организованной поддержки общественных инициатив, деятельности негосударственных организаций (большинство из них, или во всяком случае значительная часть, функционирует за счет зарубежной поддержки), в общем плане - неприятие (а нередко и противодействие) участия гражданского общества в защите детства и семьи;

е) субъективизм и, возможно, субъективная заинтересованность в выборе негосударственных организаций для сотрудничества с государственным ведомством.

Этому способствуют и объективный фактор самозащиты, самосохранения ведомства, и субъективный - преобладания приоритетов государства над приоритетом личности и гражданского общества в сознании многих функционеров.

Все сказанное с очевидностью приводит к мысли, что необходимо принципиальное реформирование системы помощи детям и защиты их прав. При этом речь идет именно о системе как проявлении системного подхода, а не о системе в существующем виде, которая, собственно, на общегосударственном (как и на краевом) уровне системой не является, представляя из себя пестрый набор слабо связанных между собой организаций и учреждений.

С позиции системного подхода, необходимо выделить системообразующий концептуальный фактор, который характеризует основную направленность, целевую установку системы, определяющую ее содержательный смысл и структурную организацию. Таким концептуальным фактором в современной ситуации российского детства должна стать защита прав ребенка. Причем, сразу же подчеркнем, что речь идет не только о защите прав в утилитарном, преимущественно социально-юридическом аспекте. Под широко понимаемой защитой прав ребенка имеется в виду также и защита права ребенка на адекватное его природным задаткам развитие и реализацию природных способностей в естественных условиях существования, на своевременное получение всех необходимых видов помощи и поддержки на современном профессиональном уровне, на адаптацию микросоциума (со всей его инфраструктурой, государственными и общественными институтами) к потребностям ребенка с его конкретными психофизиологическими, этническими и культуральными особенностями; естественно, сюда входит и защита детей от различных форм насилия, ущемления их естественных и гражданских прав, как в семье и микросоциуме, так и в государственных, особенно интернатных учреждениях (последнее на сегодняшний день остается одной из острейших проблем). Т.е. в принципиальном плане под защитой прав ребенка мы понимаем создание ему условий для позитивной социализации, в которых он сможет в полной мере играть свою позитивную социальную роль.

Позитивная социализация - такое положение индивидуума (семьи, группы) в микросоциуме, которое дает ему возможность развития и максимально полной реализации природных познавательных, творческих и духовных задатков с присвоением (интериоризацией) социокультурных ценностей общества в условиях полной личностной защищенности.

Позитивная социальная роль - это деятельность индивидуума (семьи, группы), способствующая его собственной позитивной социализации и одновременно позитивной социализации его микро- и макросоциального окружения.

Исходя из принципа системности мы должны четко разграничить функции отдельных звеньев системы и, одновременно, сделать эти звенья взаимозависимыми, когда полноценное функционирование какого-либо звена невозможно без такового других элементов системы. Это принципиально отличает систему от все более ярко проявляющейся в современной практике тенденции создания абсолютно самодостаточных структур, берущих на себя все мыслимые и немыслимые функции.

Таким образом, предлагаемая система включает 3 основных звена:

1) оказание целостной мультидисциплинарной профилактической поддержки и коррекционно-реабилитационной помощи;

2) контроль за соблюдением прав детей;

3) собственно защита прав несовершеннолетних.

Важнейший для современных отечественных условий принцип этой структуры состоит в том, что она не подменяет, не ущемляет и не отменяет существующие организации и учреждения. Ее основные задачи - координировать и консолидировать деятельность всех органов и организаций, занимающихся детством, а также инициировать их реформирование на современных организационно-методических основах. Одновременно она и не требует существенных новых затрат, поскольку направлена, в первую очередь, на реформирование, видоизменение функций уже существующих структур, на повышение эффективности их деятельности.

Коротко остановимся на основных звеньях предлагаемой системы.

1. Профилактическая поддержка и коррекционно-реабилитационная помощь.

Речь идет о вневедомственных краевых и территориальных Центрах социально-психологической помощи ребенку и семье, создающих в свой структуре ряд специализированных учреждений или консолидирующих деятельность уже существующих. Необходимо отметить включение Психолого-медико-педагогической комиссии (консультации) в структуру этих центров, что, на наш взгляд, позволит, наконец, лишь этот орган статуса фактической профессиональной бесконтрольности и социальной безответственности за определяемую им судьбу детей. Именно вневедомственный характер центров позволит избежать присущую существующим организациям ведомственную ограниченность, профессиональную неполноценность с точки зрения комплексности, мультидисциплинарности оказываемой детям и их семьям помощи.

Важным аспектом деятельности краевого центра является его роль основной исполнительной и организационно-технической структуры краевого Совета по проблемам детства и семьи.

С точки зрения системного подхода, Совет является организационным системообразующим фактором; его функции определяют принципиально новый - программный краевой подход к формированию семейной политики и решению наиболее актуальных проблем детства и семьи в регионе в отличие от реализуемого по настоящее время - ведомственного.

Эта структура, обладающая основными распорядительными функциями и управляющая финансированием помимо ведомственных каналов, должна создать условия для реализации единой краевой политики и преодоления ведомственной разобщенности в работе с детьми и семьями.

2. Контроль за соблюдением прав детей.

Отсутствие эффективной системы контроля затрудняет выполнение любых программ, в результате чего дети, оказавшиеся в экстремальной жизненной ситуации, остаются без достаточной помощи.

Имеющее место совмещение попечительских и контрольных функций, отсутствие системы независимого контроля за соблюдением прав детей приводит к множеству трагедий - как в семьях, так и в детских учреждениях.

Подчеркнем некоторые принципиальные моменты службы Уполномоченного по правам детей. Данное предложение остается чрезвычайно актуальным по причине фактической правовой незащищенности детей в нашей стране. Оно опирается на мировой опыт, поскольку подобные службы в том или ином виде созданы уже более чем в 30 цивилизованных демократических государствах, хотя права тамошних детей защищаются законодательно и на практике гораздо тщательней, чем у нас. Предлагаемая служба никоим образом не может нарушать деятельность каких-либо учреждений, поскольку не обладает никакими распорядительными или санкционирующими полномочиями, а лишь правом наблюдения и информирования. Возможность вневедомственного контроля неизбежно будет стимулировать детские учреждения реорганизовываться в сторону демократизации внутренней жизни, индивидуально-личностного подхода к детям, в сторону постепенной самоликвидации интернатной системы содержания детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения.

Наконец, предлагаемая система общественного наблюдения (через общественных наблюдателей за соблюдением прав и законных интересов детей в структуре данной службы) позволит реально включить гражданское общество во взаимодействие с государством в деле защиты прав детей.

В настоящее время в 5 краях России в том или ином виде созданы службы Уполномоченных по правам детей. И хотя данный эксперимент слабо обеспечен организационно и методически, он чрезвычайно важен, поскольку позволяет наработать необходимый опыт и поскольку отражает реальную потребность общества в реализации высказанных выше принципов.

3. Защита прав несовершеннолетних.

Непосредственная функция защиты прав детей с организационно-распорядительными полномочиями возлагается на Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Комиссии). Основной принцип их деятельности, с нашей точки зрения, - контроль за любым понижением социального статуса ребенка, т.е. без их санкции нельзя исключить из школы, поместить в интернат, спецшколу, перевести из обычной школы во вспомогательную и т.п. Основная цель деятельности Комиссий состоит в защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также в координации мероприятий по защите прав, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних всех соответствующих ведомств и организаций.

В настоящее время в Госдуме проходит процедура доработки и принятия нового Федерального Закона о Комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. До принятия этого Закона нецелесообразно вводить регламентацию деятельности этих комиссий на краевом уровне. Возможно, это потребуется в дальнейшем, если новый Закон не будет в достаточной мере отвечать задаче защиты прав несовершеннолетних.

Наконец, необходимо обратить внимание на конституирование принципиально новых условий для решения проблемы профилактики социального сиротства и семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Основной смысл заложенной в законопроекте концепции состоит в реформировании, в первую очередь, учреждений интернатного типа, придании им новых функций как Центрам профилактики социального сиротства и деинституционализации, в которые, в конечном итоге, и должны преобразоваться данные учреждения. Но преобразоваться не директивным, "революционным", путем, не за счет разрушения существующей системы и не за счет вытеснения ее параллельной, новой ведомственной системой (как сделано в Самарской области), что требует значительных инвестиций, а путем постепенного инициативного видоизменения самой сути деятельности учреждений и служб различных ведомств, так или иначе на сегодняшний день занятых адаптацией детей, нуждающихся в государственной защите, в первую очередь детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей из семей "социального риска" - детей, которым угрожают осиротение, беспризорность и заброшенность.

Данный подход потребовал разработки не применявшихся ранее нашим законодательством понятий ("ребенок, нуждающийся в государственной защите", "семья "социального риска"), а также введения новой для нашего семейного законодательства формы альтернативного семейного устройства детей - патронатной семьи. Последняя, предполагающая альтернативное семейное воспитание ребенка, временно изъятого в его интересах из кровной семьи, является непременным условием всей работы по профилактике социального сиротства, детской беспризорности и заброшенности и призвана стать альтернативой содержанию ребенка в приюте, который представляет собой по сути вариант учреждения интернатного типа.

Организационным ядром в предлагаемой концепции является местный орган власти в лице органа опеки и попечительства. Его основная функция в данной системе становится организующей через вовлечение (путем договорного механизма передачи некоторых полномочий) всех и любых учреждений и организаций (независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности), способных в конкретных условиях края, территории, муниципалитета эффективно выполнять те или иные задачи по государственной защите ребенка. При этом, что естественно, орган опеки и попечительства сохраняет лишь за собой свои неотъемлемые права и функции, которые не могут быть делегированы во избежание размывания ответственности за судьбу ребенка (санкционирование изъятия ребенка из семьи, формы замещающей семьи, судебная защита подопечных детей, контроль и т.п.).

Важно отметить, что реализация законопроекта в данной части также не требует сколько-нибудь существенных инвестиций, поскольку речь идет об использовании с новыми задачами и функциями уже существующих учреждений и организаций с их кадровыми, финансовыми, материально-техническими ресурсами. Тем не менее, в бюджете должны быть учтены затраты на переобучение и повышение квалификации персонала учреждений, которым делегируются полномочия по семейной адаптации детей, нуждающихся в государственной защите, на подготовку замещающих семей, особенно патронатных родителей как профессиональных семейных воспитателей, и оплату их труда, на систематичную развернутую социальную рекламу. При этом необходимо подчеркнуть, что ребенок, помещаемый в замещающую семью из учреждения интернатного типа, и замещающие (приемные, патронатные) родители обеспечиваются из средств самого учреждения, предназначенных на содержание данного ребенка (что по крайней мере в 2 раза дешевле бюджетных затрат на содержание ребенка в учреждении).

В заключение необходимо отметить несколько принципиальных положений практического плана в данном законопроекте.

1. Как показывает опыт многих приемных семей, молодые люди, выходящие из них по достижении совершеннолетия, оказываются недостаточно способными к самостоятельной социальной адаптации, в частности поскольку не имеют семейной социальной опоры и психологической защиты и помощи (что побуждает их порой предпринимать попытки возвращения в бывшую замещающую семью). Поэтому важно сохранить для них возможность получения на первых порах (до 21 года) социально-психологической поддержки в учреждениях, специализирующихся на адаптации детей, нуждающихся в государственной защите (в частности, и потому, что эти учреждения должны обладать способностью оказания комплексной, многопрофильной помощи, в отличие от специализированных ведомственных учреждений для взрослых - психологических, юридических, социальных и т.п.).

2. Отношения между органом опеки и попечительства, с одной стороны, и уполномоченным учреждением, с другой, должны опираться на договорную основу, поскольку:

- указанный орган не может эффективно строить на директивных основаниях отношения с ведомственными и негосударственными учреждениями;

- только договорная форма может в полной мере учитывать специфику и возможности каждого учреждения в контексте выполнения делегируемых функций;

- только договорная форма подразумевает партнерство во взаимоотношениях с согласованным определением взаимных прав и обязательств;

- договорная форма позволяет включать в последующие договоры, касающиеся судьбы конкретного ребенка, третьи стороны (прежде всего, семьи).

3. Поскольку профилактическая и реабилитационная работа с семьями "социального риска" не может быть исключена из поля деятельности органа опеки и попечительства и исходя из системного подхода, аргументированного выше, законопроект проект позволяет сохранить за учреждениями социальной защиты данную функцию, но ее исполнение строится на основе договорного делегирования полномочий органом опеки и попечительства, что позволяет, в частности, централизовать учет данных семей и находящихся в них детей и, кроме того, использовать возможности и других, в том числе негосударственных, учреждений в профилактической работе. При этом никак не страдает ведомственная подчиненность и самостоятельность учреждений социальной защиты.

4. Предлагаемая в законопроекте 35 статья представляется ключевой в новой организации деятельности органов опеки и попечительства, поскольку:

• - четко очерчивает круг решаемых уполномоченным учреждением задач, ограниченных исключительно проблемами семейного устройства детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения, а также профилактики социального сиротства;
• - дает определенные ориентиры органам опеки и попечительства на этапе освоения новых аспектов деятельности;
• - исключает возможность "избыточного" делегирования полномочий и размывания ответственности за судьбу конкретного ребенка и семьи.

Кроме того, следует учитывать, что данный законопроект является пионерским для России, может послужить моделью для внедрения данной концепции в других регионах и, следовательно, нуждается в максимально полной регламентации.